Enquadramento

Tendo sido suscitados junto desta Agência vários pedidos de esclarecimentos no âmbito das operações desenvolvidas em regime de parceria apoiadas pelo FSE, em particular quanto à forma de imputação da Contribuição Pública Nacional (CPN), atendendo à existência de vários beneficiários que integram uma mesma operação desenvolvida sob aquele regime, questão problemática quando as entidades parceiras tenham diferente natureza jurídica, uma vez que, no caso do regime de cofinanciamento do FSE, é em função desta dimensão que se determina a diferente mobilização das fontes previstas para a CPN – “OE” ou “Outra”, a presente Nota visa sistematizar a abordagem da questão relativa ao sistema de financiamento, além de outros aspetos relevantes à organização de operações em parceria.

Neste contexto, informa-se:

1. Regime jurídico das candidaturas em parceria

Relativamente à modalidade de apresentação de candidaturas em parceria, a matéria é alvo de tratamento próprio ao nível da legislação nacional quer na previsão do n.º 4 do artigo 16.º do Decreto-Lei n.º 159/2014, de 27 de outubro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 215/2015, de 6 de outubro, quer no artigo 7.º da Portaria n.º 60-A/2015, de 2 de março, alterada pelas Portarias n.ºs 242/2015, de 13 de agosto e 122/2016, de 4 de maio, diploma que estabelece o regime jurídico específico do FSE, remetendo ainda expressamente para regulamentação específica a admissibilidade de candidaturas em parceria, em cuja sede se deve igualmente fixar regras complementares à regulamentação transversal, densificando assim o respetivo regime.

Ou seja, o desenvolvimento de candidaturas em regime de parceria nas diferentes tipologias de operações depende de previsão expressa nos regulamentos específicos dos vários domínios temáticos, pelo que, quando neles não se preveja quais as operações que podem realizar-se em regime de parceria, não será possível acomodar a pretensão de admitir candidaturas em parceria apenas em sede de Avisos, por falta de norma habilitante.

Dentre os vários elementos que podem ser aprofundados em sede de regulamentação específica, releva-se o que se prende com os requisitos atinentes aos tipos de entidade a admitir, e, em particular, no que respeita à entidade que assume a coordenação da parceria, de acordo com a parte final do n.º 7 do artigo 7.º da Portaria n.º 60-A/2015, de 2 de março, na sua atual redação.

A esta entidade coordenadora da parceria cabe a articulação quer com a com a autoridade de gestão (AG), quer entre as várias entidades parceiras, competindo-lhe ainda assegurar a transferência dos montantes atribuídos pela AG, no âmbito da parceria e proceder às reposições por inteiro a que haja lugar, sem prejuízo da responsabilidade solidária a que todas as entidades parceiras estão obrigadas.

Não obstante as especiais atribuições cometidas à entidade coordenadora, as restantes entidades parceiras, nos termos do n.º 2 do já citado artigo 7.º da Portaria n.º 60-A/2015, de 2 de março, são igualmente enquadradas como beneficiárias, assegurando-se assim que sobre as mesmas, por um lado, não recaem nem os impedimentos nem os condicionamentos previstos no artigo 14.º do Decreto-Lei n.º 159/2014, de 27 de outubro, e que, por outro, reúnem critérios de elegibilidade e ficam adstritas ao cumprimento das obrigações aplicáveis aos beneficiários, previstos, respetivamente nos artigos 13.º e 24.º do citado diploma. Ou seja, nenhuma entidade pode recorrer à participação numa parceria, como forma de iludir as condições de acesso aos apoios em causa, nem de se eximir às obrigações decorrentes da concessão dos apoios, nomeadamente no que respeita à observância das regras de concorrência e de contratação pública.

2. Sistema de cofinanciamento das candidaturas em parceria

Neste contexto, é a entidade coordenadora que releva como entidade a quem incumbe assegurar a prestação de contas da operação cofinanciada, efetivando-se a relação com a AG apenas por seu intermédio e não indiferentemente por qualquer outra parceira, conforme se prevê no âmbito do no n.º 5 do artigo 7.º da Portaria n.º 60-A/2015, de 2 de março. Isto é, o regime de financiamento da operação depende da relação estabelecida entre a entidade coordenadora da parceria e a AG do PO financiador da operação, pelo que a sua natureza há de determinar qual a forma de financiamento, sendo essa entidade coordenadora a única que assegura uma relação direta entre os circuitos financeiros da operação e os apoios concedidos pela AG.

2.1. CPN

A CPN complementa a contribuição dos FEEI e, nos termos do artigo 67.º do Decreto-Lei n.º 137/2014, de 12 de setembro, consta de mapa próprio que especifica os montantes e as fontes de financiamento público nacionais, as quais correspondem à mobilização de “OE” (dotações do Orçamento de Estado) ou “Outra”.

Com efeito, esta componente, nos termos do n.º 3 do citado artigo, pode ainda ser assegurada pelos beneficiários públicos aí referidos.

No caso particular do FSE, o artigo 20.º da Portaria n.º 60-A/2015, de 2 de março, vem admitir ainda que, para os supra citados beneficiários públicos, pode esta CPN ser satisfeita através da imputação das remunerações dos ativos empregados em formação durante o período normal de trabalho. Releva-se que esta possibilidade apenas é aplicável a operações de caráter formativo, sendo que nas restantes intervenções não formativas os beneficiários públicos abrangidos continuam a suportar a CPN nos termos gerais prescritos no n.º 3 do artigo 67.º do Decreto-Lei n.º 137/2014, de 12 de setembro.

Outra questão suscitada neste contexto, respeita à possibilidade de a CPN ser assegurada conjuntamente por todos os parceiros, em função dos respetivos orçamentos e atividades previstos no projeto de parceria.

Não temos objeções de princípio a que seja positivamente considerada esta última hipótese, devendo, no entanto, ser explicitada essa solução nos termos do acordo da parceria, sem prejuízo das normas complementares que sobre essa matéria venham a resultar da regulamentação específica do domínio, e desde que observadas as seguintes condições:

1. fique assegurado que cabe à entidade coordenadora da parceria assumir junto da AG o cumprimento decorrente do sistema de financiamento aplicável, em função do seu estatuto próprio;
2. tal não implique senão a adoção de um único regime de cofinanciamento da operação.

Noutro plano, no que concerne à relação inter pares que ocorre entre os diferentes beneficiários que compõem a parceria e a própria entidade coordenadora, incumbe a esta última exigir às demais parceiras a realização dos seus contributos e respetivas obrigações entre eles acordadas, num momento anterior, podendo eventualmente consubstanciar-se tal relação no direito de regresso^([1]) contra os demais codevedores (nos termos do artigo 524.º do Código Civil).

Em conclusão, admitindo-se ainda a hipótese da parceria ser composta por beneficiários de diferente natureza jurídica – embora recomendando especial cautela nessas situações, no sentido de ficar demonstrado que esses parceiros constituam uma efetiva mais-valia para a boa concretização dos objetivos visados pela operação, e desde que observadas as condições anteriormente referidas –, não consideramos porém ser admissível definir, para uma mesma operação, diferentes sistemas de cofinanciamento. É por isso que o legislador expressamente elege um beneficiário coordenador, atendendo ao seu papel central na dinamização da operação e na viabilização das condições de financiamento da mesma, relacionando-se exclusivamente com ele no que respeita aos circuitos financeiros relevantes para a operação.

2.2. Contribuição Privada

A Contribuição Privada constitui “a parcela do custo total elegível aprovado que é financiada pelas entidades beneficiárias, nos termos e de acordo com a taxa fixada nos regulamentos específicos dos programas operacionais ou determinada no respeito pelas normas aplicáveis em matéria de auxílios de Estado”, nos termos da definição ínsita na al. b) do artigo 2.º da Portaria n.º 60-A/2015, de 2 de março.

No atual contexto dos regimes de apoio do FSE, constata-se porém que as situações em que há lugar à contribuição privada são residuais, porquanto na generalidade dos casos o cofinanciamento é assegurado na totalidade pela contribuição FSE e pela CPN, havendo lugar à fixação de taxas de contribuição privada apenas nos sistemas de incentivos abrangidos pelas regras de auxílios de Estado.

O conceito de contribuição privada é retomado na previsão do n.º 1 do artigo 19.º da citada Portaria, resultando ainda do seu n.º 2, a possibilidade de imputar as remunerações dos ativos empregados em formação, durante o período normal de trabalho, portanto quando se trate de operações de caráter formativo, admitindo-se a respetiva elegibilidade mas só quando relevadas a título de contribuição privada.

Nestes casos, à semelhança do entendimento referido no ponto anterior, não temos objeção de princípio quanto à possibilidade de os parceiros imputarem a título de contribuição privada, quando à mesma haja lugar, as remunerações dos colaboradores das entidades parceiras envolvidas, assegurando assim a satisfação da referida contribuição privada.

No entanto, presidem aqui as mesmas razões de cautela enunciadas no ponto anterior, pelo que a entidade coordenadora assume perante a AG o cumprimento do sistema de financiamento e será adotado apenas um único regime de cofinanciamento da operação.

3. Outros aspetos relativos à organização e funcionamento das parcerias

Neste âmbito outra matéria suscitada reporta-se à possibilidade de proceder à substituição de entidades parceiras no decurso da operação em regime de parcerias, questão que deve ser endereçada à fase de pedidos de alteração às operações, explicitando como será assegurado o contributo do parceiro que deixa de participar na operação, uma vez que dependendo da fase de desenvolvimento das atividades, poderá haver continuidade das mesmas em função de uma redistribuição entre os parceiros subsistentes.

Na eventualidade de se vir a verificar a necessidade de substituição de um parceiro por outro, consideramos ser de aplicar todos os procedimentos inerentes à cessão da posição contratual dum beneficiário, importando relativamente ao “novo” beneficiário aferir todos os requisitos de acesso e elegibilidade inerentes a essa condição.

^([1])    Nos termos do artigo 524.º do Código Civil o direito de regresso é o direito dum devedor que paga ao credor mais do que a sua parte numa dívida solidária e que, por isso, adquire um direito de exigir aos outros devedores as suas respetivas partes. “O devedor que satisfizer o direito do credor além da parte que lhe competir tem direito de regresso contra cada um dos codevedores, na parte que a estes compete”.